Аудиторы, ЦБ и СРО: правовые основы. Вправе ли ЦБ регулировать аудиторскую деятельность?

Авдеев Юрий Борисович, руководитель
Аудиторская фирма "Авдеев и К"

Идея передачи государственных полномочий негосударственным организациям поддерживается во всех странах с развитой демократией. Это не просто новая технология управленческого процесса, а реализация одной из базовых идей демократии: снижение роли государства в отдельных областях управления, в основном в сфере экономики, через участие гражданского общества в управлении делами государства.

В России процесс передачи организациям государственных полномочий активизировался в начале 2000-х годов и связан с проводимой в России административной реформой, инициированной президентом. Согласно Указа Президента РФ от 23 июля 2003 года N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах", целью проводимой реформы управления было ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность, в том числе прекращение избыточного государственного регламентирования, а также развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

В ходе реализации Указа некоторое развитие получили такие формы осуществления государственных полномочий организациями, как развитие частно-государственного партнерства, саморегулирование, передача госполномочий отдельным организациям, например «Росатому» и др. Однако в целом реформу управления постигла известная участь всех других реформ. В результате до настоящего времени на федеральном уровне не выработан правовой механизм передачи госполномочий организациям, не входящим в систему государственной власти, в котором были бы сбалансированы частные и публичные интересы.

Сразу же отметим, что в конституции отсутствуют положения, которые хотя бы косвенно свидетельствовали о допустимости наделения государственными полномочиями неправительственных структур. В конституции сложно выявить даже "скрытые" положения, допускающие передачу каких-либо публичных властных полномочий за пределы органов госвласти.

В статьях 78, 79 и 132 Конституции РФ приведен перечень случаев передачи государственных полномочий. Согласно статье 78 органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Передача госполномочий организациям, не входящим в систему государственной власти, не предусмотрена.

Более того, согласно статьи 3 Конституции, единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госвласти и органы местного самоуправления.

Как мы видим, конституция не предусматривает иных форм осуществления народовластия, кроме как непосредственно через государственные органы.

Основной правовой базой для передачи государственных полномочий стали выводы, сформулированные в постановлении КС от 1998 года. Со ссылкой на право граждан создавать профессиональные союзы в соответствии со статьёй 30 Конституции РФ, суд пришел к выводу, что конституция не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу её статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит конституции и федеральным законам.

Конституционный суд не нашел в основном законе положений для обоснования своей позиции. Поэтому был использован принцип о допустимости наделения государственными полномочиями неправительственных организаций, поскольку конституционные положения не запрещают этого. Однако принцип "что не запрещено законом – разрешено" может относиться только к правам и действиям граждан. Для органов власти действует иной принцип: "разрешено только то, что разрешено законом". 

В постановлении сформулирован лишь общий вывод о допустимости делегирования отдельных государственно-властных полномочий. Надо отметить, что слово "отдельных" имеет существенное значение. В то же время КС уклонился от формулирования конституционных принципов передачи власти. Все последующие постановления КС РФ по этому вопросу объединены общим недостатком, а именно – отсутствием разработки конституционных принципов передачи властных полномочий. Государство в каждом принимаемом законе подходит с позиции частного случая, произвольно индивидуализируя законодательство применительно к конкретной ситуации. 

Из тезисов, содержащихся в постановлении КС 1998 года, законодатель взял на вооружение самый сомнительный тезис – разрешено все, что не запрещено конституцией, в том числе, передача исключительных властных полномочий. Слово "отдельных" осталось незамеченным.

К характерному примеру нарушения баланса частных и публичных интересов при наделении негосударственных организаций исключительными государственными полномочиями можно отнести функции Банка России.

Государственный банк Российской империи, учреждённый в 1860 году в качестве центрального, являлся государственно-правительственным банком и не утрачивал свой государственный статус вплоть до 1990 года, в котором председатель Верховного Совета РСФСР Борис Николаевич Ельцин подписывает закон «О Центральном банке РСФСР». В соответствии с ним Банк России становится юрлицом "с особым статусом" или иначе говоря – без определенного организационно-правового статуса. Банк России впервые в истории становится независим от представительных и исполнительных органов госвласти.

Конституция 1993 года де-юре восстановила статус Банка России как органа госвласти. Согласно ей, в ведении РФ находятся федеральные экономические службы, включая "федеральные банки". Основную функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля Банк России осуществляет "независимо от других органов государственной власти".

Буквальное толкование конституции не позволяет усомниться в том, что принимая народным голосованием основной закон, граждане России видели ЦБ РФ в качестве органа госвласти. Однако де-факто он сохраняет свой "особый статус" по настоящее время.

В 1995 году постановлением Совета Федерации от 8 февраля 1995 г. N 348-I СФ закон "О Центральном Банке РСФСР" был отклонен. Как было указано в постановлении, помимо "независимого статуса" в указанном федзаконе есть формулировки, дающие возможность вносить в него те или иные уточнения, которые могут изменять суть самого закона. Например, в статье 1 говорится: "Статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами".

Опасения Совфеда оказались не беспочвенны и подтвердились временем. С тех пор функции Центробанка неимоверно разбухли с четырнадцати до сорока пунктов и перечень этот не закрыт, о чем свидетельствуют продолжающиеся попытки внести изменения в законодательство об аудиторской деятельности, согласно которым Банку России передаются государственные полномочия по контролю и надзору за аудитом.

Не являясь институтом государственной власти Банк России осуществляет свои публичные полномочия независимо от органов госвласти, одновременно имея приоритет перед органами власти по вопросам своей компетенции. Так, согласно статье 7 закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", по вопросам, отнесенным к его компетенции, ЦБ издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Право ЦБ издавать по своим полномочиям нормативные акты, обязательные для государственных органов власти, настолько велико, что превалирует над полученными от самой власти полномочиями. Органы госвласти в силу особого статуса ЦБ не только утрачивают контроль за осуществлением делегированных ими функций, но и сами становятся подконтрольными Банку России. Минуя органы госвласти, регулятор выпускает обязательные для подконтрольных организаций распоряжения и инструкции, порой выходящие за область денежного обращения и сферу финансовых рынков.

Соблюдение нормативных требований Центробанка обеспечивается судебной системой. Примером может служить установление для коммерческих банков нормативов формирования обязательных резервов. Субъективная оценка резервов стала основным поводом для банкротства банков, при том что такую оценку дает сам регулятор.

Согласно закону о ЦБ, государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России – по обязательствам государства. Центробанк действует независимо от органов госвласти. В силу этих норм ЦБ не может действовать от имени государства и представлять органы госвласти, что не позволяет относить его к органам власти или государственным организациям.

Несмотря на то, что конституция наделяет ЦБ публичными функциями, в силу особого (не конституционного) статуса, Банк России не может быть носителем публичной власти, поскольку его существующий статус препятствует осуществлению прав личности во взаимодействии с государством.

Передача государством властных полномочий негосударственной организации, в том числе упомянутой организации с "особым статусом", позволяет применять в спорах с гражданами диспозитивные правовые конструкции, аннулирующие конституционные права граждан, связанные с публичными обязательствами государства.

Так, передача Центробанку госфункций по надзору и лицензированию кредитных организаций, в силу "особого статуса" ЦБ, лишило граждан конституционного права на возмещение государством ущерба, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов госвласти или их должностных лиц при отзыве лицензий у кредитных организаций. Споры организаций и граждан с ЦБ и АСВ рассматриваются как частные гражданско-правовые судебные споры.

Доверяя свои деньги банкам, страховым организациям, пенсионным фондам, граждане справедливо полагались на государственное лицензирование этих организаций. Они не обязаны были знать, что государство перепоручило свои функции негосударственной организации с "особым статусом", по обязательствам которой государство не несет ответственности.

На сегодняшний день, в результате деятельности Банка России по "оздоровлению" банковского рынка пострадали миллионы граждан и организаций, которые лишились более триллиона рублей своих сбережений. «Оздоровление» банковского рынка обошлось государству более чем в 5 триллионов рублей и это не предел. Добавим сюда миллиарды долларов, выведенных из страны через финансовые рынки, и набирающие обороты скандалы по хищению миллиардов рублей в страховых организациях и в негосударственных пенсионных фондах, массовое блокирование банковских счетов предпринимателей и граждан без какого-либо объяснения, произвольно назначаемые банками высокие тарифы по обслуживанию кассовых и карточных операций и т.д.

Если кто-то и называет такого администратора "эффективным" – это лишь указывает на бенефициара, использующего особые полномочия квазигосударственного органа в целях нивелирования законно установленной процедуры принятия решений органами госвласти.

При отсутствии четких правовых механизмов по наделению организаций государственными функциями, предпринимаемая попытка наделить Банк России полномочиями по регулированию, контролю и надзору в области аудиторской деятельности, вызывает обоснованную озабоченность аудиторов. По сути, любые полномочия, которыми наделяется эта организация, де-факто становятся исключительными, и в принципе изменяют правовое положение субъектов этих полномочий не в лучшую для них сторону.

КС РФ неоднократно отмечал, что возложение отдельных публично значимых функций на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти, обязывает законодателя установить соответствующие гарантии в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом, в том числе, характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы РФ (определения от 9 декабря 2002 года № 349-О и от 9 ноября 2010 года № 1483-О-О).

Такой гарантией является сохранение контрольных государственных функций за реализацией переданных негосударственной организации полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих госорганов своевременно оценивать принимаемые решения, давать указания, а при необходимости – приостанавливать или отменять решения негосударственной организации.

Вместе с тем поправки к закону об аудиторской деятельности оставляют за государством лишь функции по определению госполитики в области аудита, которую никто не видел и, очевидно, в обозримом будущем не увидит. Предлагаемый порядок регулирования аудиторской деятельности более походит на передачу аудита в концессию организации, которая к тому же сама подлежит обязательному аудиту. В Европе таким отношениям применяется хорошо сформулированный тезис: "лиса не должна отвечать за курятник".

Даже на уровне самых смелых фантазий аудиторы не могли предвидеть ситуацию, в которой клиенты по аудиту контролируют аудиторскую деятельность. Однако то, что в недалеком прошлом казалось ещё  несбыточными мечтами, превратилось в искусно задуманную реальность с множеством неразрешенных вопросов.

Просто так – как субъекты правоотношений – аудиторы не могут быть переданы законом в ведение какой-либо организации. Федеральной властью могут передаваться отдельные публично-правовые отношения, которые находятся в её ведении. Поэтому мы наблюдаем попытку внести в законодательство нормы, придающие общественным отношениям видимость свойственных Банку России функций.

Это обстоятельство вселяет надежду, что указание в законе об аудите на истинную общественно-экономическую природу аудита сделает очевидным авантюрность затеи с введением в законодательство нового субъекта правоотношений.

Публичные отношения, находящиеся в ведении РФ, определены статьёй 71 Конституции, в том числе: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

В целях конкретизации обратимся к закону "Об аудиторской деятельности" и попытаемся определить общественно-значимые отношения, для регулирования которых потребовалось принимать специальный закон об аудите. Однако, проанализировав действующее законодательство, мы не найдем ответа на интересующий нас вопрос.

Преамбула закона, призванная определить общественные отношения, регулируемые законом, отправляет нас к понятию "аудиторская деятельность".

Последовательно разобрав, как матрешку, несколько отсылочных статей закона об аудиторской деятельности мы приходим к выводу, что аудиторская деятельность это "проверки", то есть даже не "деятельность", а "действия" на основании двустороннего договора без какой-либо общественно значимой цели. В законе об аудиторской деятельности, по сути, отсутствует определение понятию аудиту как деятельности.

Действия без определенных целей – это простые телодвижения. Отличительной чертой деятельности является наличие цели на удовлетворение определенных общественных потребностей.

При отсутствии общественного интереса такие отношения подлежат регулированию частным правом и для регулирования отношений хозяйствующих субъектов достаточно иметь ГК. О передаче каких-либо публично-правовых полномочий Банку России, в таком случае, не приходится говорить из-за отсутствия таких отношений.

Как следствие, мы наблюдаем попытки ввести в закон об аудите более чем странные правовые конструкции. Проектом поправок к закону о ЦБ к полномочиям Центробанка отнесена "профессиональная деятельность на финансовых рынках", под которой подразумевают деятельность аудиторских организаций. К этой мифической деятельности будут иметь отношение два-три десятка аудиторских организаций, включенные в отдельный реестр ЦБ РФ. В таком случае, невозможно объяснить передачу Центробанку полномочий по нормативному регулированию, контролю и надзору за всем институтом аудита. Это схоже с известной оккупацией США третьей страны под предлогом защиты десятка американских студентов.

Если всё же признать, что аудит является частью общественных отношений, которые требуют публично-правового регулирования специальным законом, в таком случае не следует произвольно назначать эти отношения. Необходимо определить их экономическую природу, закрепить федеральным законом и прекратить спекуляции на этот счет.

Согласно классификатору видов экономической деятельности, финансовый аудит – это деятельность в области права и бухгалтерского учета.

Изучив статьи закона об аудиторской деятельности, КС РФ в постановлении от 1 апреля 2003 года № 4-П вынужден был дополнить закон его системным толкованием. Суд указал, что по смыслу положений статьи 7 во взаимосвязи со статьей 4 и подпунктом 1 пункта 2 статьи 6 федзакона "Об аудиторской деятельности", обязательный аудит как завершающая стадия в системе официального бухгалтерского учета представляет собой независимый официальный контроль (надзор) за достоверностью финансовой (бухгалтерской) отчетности. Отношения, возникающие в ходе обязательной аудиторской проверки, в значительной мере имеют публично-правовой характер. Осуществляющая её аудиторская организация действует официально в качестве независимой контрольно-ревизионной (надзорной) инстанции в силу закона по уполномочию государства; проведение обязательного аудита не подразумевает инициативу аудируемого лица, а является его обязанностью, обременением публично-правового характера.

Президент РФ в своем поручении по реформированию аудита относит аудит бухгалтерской отчетности к "общенациональной системе финансового контроля", что в принципе согласуется с выводами суда.

Гражданский кодекс, в свою очередь, определяет аудит как институт обязательного независимого контроля достоверности финансовой отчетности корпоративных организаций.

Из перечисленных источников однозначно следует, что общественный интерес, определяющий публично-правовой характер аудита, заключается в конституционном праве граждан на получение достоверной финансовой информации, содержащейся в отчетности организаций.

Соответственно и закон об аудите должен иметь правовые конструкции, основанные на достижении публичных целей финансового контроля в области бухгалтерского учета. Преамбула закона об аудиторской деятельности должна указывать на публично-правовые отношения регулируемые законом об аудиторской деятельности.

Законом следует определить цель аудита как удовлетворение общественной потребности в получении достоверной финансовой информации, как это следует из ГК. При этом нет препятствий для расширения этого понятия с учетом положений Международных стандартов аудита.

Определение аудиторской деятельности уже приведено, по сути, в указанном постановлении КС: "независимый официальный контроль (надзор) за достоверностью финансовой (бухгалтерской) отчетности".

При таком определении общественных отношений и понятия аудиторской деятельности станет очевидным, что государство передает негосударственной организации в лице банка Банка России исключительные полномочия по регулированию, контролю и надзору за национальным институтом независимого финансового контроля отчетности хозяйствующих субъектов.

При четком определении публичного интереса абсурдным будет выглядеть измерение денежными критериями конституционных прав граждан на получение достоверной информации. Если государство приняло на себя публичное обязательство гарантировать достоверность финансовой информации, то и критерием проверок должна выступать публичность отчетности, то есть, предметом контроля должна быть любая отчетность, предназначенная для неограниченного круга лиц.

Сам термин "аудит" получил широкое распространение в различных отраслях экономической деятельности, поэтому в законе об аудиторской деятельности следует уточнить этот термин исходя из назначения аудита: "финансовый аудит".

Вместо того чтобы четко определить функции и цели аудита, организовать общественный контроль, как это предписано действующими документами Евросоюза, законодатель пытается регулировать простые телодвижения по проверкам отчетности, наивно полагая, что это и есть аудит.

Несомненно, на примере аудита мы наблюдаем завуалированную попытку передела рынка с усилением административных позиций, утраченных после состоявшейся передачи избыточных форм государственного регулирования в отдельных секторах экономики, что не только противоречит закону о саморегулировании, но и лишает его основной идеи – демократизации общества через делегирование гражданским институтам государственных полномочий.

Вернемся к поправкам под громким лозунгом реформы аудита. Проектом закона аудит отнесен к "сфере профессиональных услуг на финансовом рынке" – понятие новое, и в российском законодательстве мы не найдем ему определения. Нет определения и в предлагаемых поправках. По сути это просто каламбур, возникающий из соединения двух самостоятельных понятий "профессиональные услуги" и "финансовый рынок", между собою не корреспондирующих, широко употребляемых, но до настоящего времени не имеющих юридического определения.

Если даже допустить нелепую мысль о том, что аудиторы осуществляют деятельность на финансовых рынках – такие аудиторские организации должны стать субъектом уже существующего закона о саморегулировании организаций действующих на финансовых рынках.

Вместе с тем, институт саморегулирования уже сам по себе заключается в передаче профессиональному сообществу отдельных государственных полномочий по нормативному регулированию, лицензированию, ведению реестра, профессиональному контролю, подготовке кадров и т.д.

Принципиальным будет вопрос: могут ли наделяться негосударственные организации властными полномочиями по контролю за саморегулируемыми организациями? Как согласуется данный факт с демократическим институтом саморегулирования, если при этом Банк России не входит в систему саморегулирования? Насколько конституционна передача государством властных полномочий по вмешательству негосударственных организаций в деятельность других негосударственных организаций в лице СРО?

Не вызывает дискуссий передача в ведение СРО государственных функций по лицензированию. Право же Банка России на ведение параллельного реестра аудиторских организаций и реестра саморегулируемых организаций приведет к неизбежной коллизии при распределении полномочий.

Действующее процессуальное законодательство даже не предусматривает судебного порядка обжалования решений Банка России о прекращении деятельности СРО путем исключения сведений из реестра. Такой спор не является экономическим и не может рассматриваться в Арбитражном суде. Согласно же пункту 1 части 3 статьи 1 КАС РФ административные суды, рассматривают и разрешают административные дела об исключении некоммерческой организации из государственного реестра. При этом реестры банка России не являются государственными.

Лицензирование отдельных видов деятельности регламентируется специальным законом, порядок обязательного членства в саморегулируемых организациях регулируется законодательством о саморегулируемых организациях. Банк России не является ни лицензирующим органом в области аудита, ни саморегулируемой организацией, аудит не включен в перечень лицензируемых видов деятельности. Вместе с тем предполагаемое наделение Центробанка правом ведения реестра аудиторских организаций на "финансовых рынках" является формой лицензирования.

Установив на уровне федерального законодательства обязательные правила лицензирования отдельных видов деятельности государство в лице отдельных лоббистов закона пытается изобретать правовые конструкции по скрытому лицензированию в обход уже установленных государством принципов.

Кроме того, неопределенность института аудита подогревается размытостью публично-правового положения самих саморегулируемых организаций аудиторов, которые основаны на сочетании в рамках одной СРО взаимоисключающих функций по регулированию одновременно субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности.

В результате, вновь обратившись к процессуальному законодательству, мы обнаружим, что при смешанном членстве СРО один спор может рассматриваться в двух разных судах одновременно в зависимости от личности истца (ответчика) со стороны члена СРО.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 1 КАС РФ в порядке, предусмотренном названным кодексом, суды рассматривают и разрешают административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов профессиональной деятельности к которым могут относиться только физические лица.

Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) саморегулируемых организаций, основанной на членстве субъектов предпринимательской деятельности, рассматриваются в порядке, предусмотренном АПК РФ. К субъектам предпринимательской деятельности относятся организации и индивидуальные предприниматели.

Процессуальное законодательство не случайно разделяет субъекты предпринимательской и профессиональной деятельности, поскольку такое функциональное разделение предусмотрено законом о саморегулируемых организациях. Смешанное членство субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности законом допускается, однако этот факт не означает, что СРО может сочетать регулирование одновременно двух видов деятельности.

В результате отсутствия в законе норм, указывающих на саморегулирование аудиторской деятельности как профессиональной деятельности, мы наблюдаем парадоксальную ситуацию, при которой объектом профессионального контроля является аудиторская организация, которая по определению не может быть субъектом профессиональной деятельности. Аудитор же, реально осуществляющий профессиональную деятельность, не подлежит профессиональному контролю.

Как следствие, закон об аудите не содержит ни прав, ни юридической ответственности аудитора – физического лица, как субъекта профессиональной деятельности, поскольку работа аудитора рассматривается исключительно как субъекта трудового права.

Вместе с тем, деятельность аудитора явно выходит за рамки трудовых отношений и требует специального регулирования. Так, до настоящего времени не определились с надлежащим лицом, уполномоченным подписать аудиторское заключение, поскольку физическое лицо (аудитор), уполномоченное на выражение мнения, не является стороной договора, а юридическое лицо, заключившее договор – не может иметь "мнение" по определению. Юридически вопрос о праве подписи аудиторского заключения аудитором можно разрешить только путем наделения руководителя аудиторского задания и (или) аудитора специальным юридическим статусом. В противном случае, только подпись руководителя аудиторской организации будет иметь правовые последствия.

Примером нарушением баланса частных и публичных интересов является передача в свое время саморегулируемым организациям государственных полномочий по профессиональной подготовке аудиторов. В результате дополнительное профессиональное образование аудиторов было выведено из сферы федерального закона "Об образовании" и как таковое перестало существовать. Вместо полноценного государственного документа об образовании, дающего право на работу по смежным специальностям, аудитор, приложив немалые усилия, средства и время, получает от негосударственной саморегулируемой организации документ, только самой СРО и признаваемый, под названием "квалификационный аттестат".

Статья 43 Конституции Российской Федерации относит к государственным полномочиям установление федеральных государственных образовательных стандартов и обязывает государство поддерживать различные формы образования и самообразования. В данном же случае наблюдается самоустранение государства от процесса профессионального образования.

Аудитором сегодня может быть лицо любой специальности, получившее квалификационный аттестат аудитора. Требования к профилю высшего образования и к наличию дополнительного профессионального образования из закона исчезли. В настоящее время аудиторы, получившие единый аттестат, не соответствуют профессиональному стандарту "Аудитор", поскольку квалификационный аттестат, выданный СРО, уже не является документом, подтверждающим дополнительное профессиональное образование, которое обязательно по профессиональному стандарту.

Несомненно, лишив аудиторов полноценного дополнительного профобразования по государственным стандартам и соответственно подменив аттестат аудитора о дополнительном профессиональном образовании документом внутреннего пользования СРО, государство распорядилось своими функциями в ущерб законных прав аудиторов.

К сожалению, примеры дисбаланса публичных и частных интересов имеют место не столь в силу отсутствия правового регулирования, сколько обусловлены таким же нарушением баланса в самой политической системе. Публичные функции все чаще используются для прикрытия частных меркантильных интересов.

Ведь когда государство под предлогом демократизации общества передавало в ведение саморегулируемых организаций образовательные функции по подготовке аудиторов и приёмке экзаменов все прекрасно понимали, что квалификационный экзамен станет фильтром для искусственного регулирования численности аудиторов. В результате, помимо нарушения прав граждан, наблюдается снижение уровня профессиональной подготовки аудиторов и "демографический" провал в их возрастной структуре.

За упорным нежеланием законно признать аудиторскую деятельность профессиональной деятельностью скрываются банальные частные интересы отдельных групп. Публичными интересами общественно значимых субъектов аудита прикрывается обычный передел рынка. Регулирование численности аудиторов в организациях, осуществляемое под эгидой защиты интересов пользователей, имеет исключительно экономический смысл борьбы с демпингом цен.

Никто не спорит, что демпинг приводит к снижению качества услуг, но бороться с такими явлениями следует надлежащими методами и надлежащими средствами, не прикрываясь публичными интересами.

Например, отстраненный от проверок индивидуальный аудитор имеет гораздо большую мотивацию в повышении профессионализма и качества работы, поскольку эти категории непосредственно связаны с его личным имиджем и полной материальной ответственностью. Аудитор же, работающий в организации, не отвечает за качество и результаты работы. Ответственность аудиторских организаций не персонализирована и недобросовестные аудиторы могут открывать сколь угодно таких хозяйственных обществ. Вместе с тем, объединение индивидуальных аудиторов в профессиональные товарищества будет гораздо больше отвечать как общественным интересам, так и интересам добросовестных аудиторов. Статус "партнера" приобретёт юридическое значение.

По сути, закон об аудиторской деятельности является набором компромиссов тех или иных групп, у которых общественные интересы и права аудиторов далеко не на первом плане. Введение в законодательство об аудиторской деятельности нового субъекта переформатирует и так не идеальные отношения, доведя закон до абсурда, поскольку в перечне нарушения баланса публичных и частных интересов полномочия Банка России занимают особое место, соответствующее его "особому статусу". И всякие рассуждения о соблюдении баланса интересов при передаче государственных функций Банку России не получат справедливой реализации, поскольку сам квазигосударственный орган не имеет конституционного фундамента.

Как всегда напрашивается риторический вопрос: что делать? Как ни странно, есть простой ответ: перестать бродить по темным закоулкам законодательства и направить свой взор в давно открытые для всего цивилизованного аудита двери.

В Евросоюзе приняты Директива 2006/43/ЕК Европейского парламента (2006 год) об аудите в странах ЕС и Регламент (ЕС) № 537/2014 Европейского парламента (2014 год). Аудиторы и аудиторские организации могут быть утверждены и зарегистрированы государствами–членами Евросоюза в качестве аудиторов и аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит в странах ЕС, только при условии их соответствия требованиям, установленным Директивой 2006/43/ЕС. При этом Европейская комиссия постоянно оценивает системы публичного надзора, контроля качества и системы по проведению расследований и применению наказаний в отношении аудиторов и аудиторских организаций третьих стран для определения возможности осуществления аудиторской деятельности аудиторами и аудиторскими организациями из третьих стран на территории Европейского союза. По итогам оценки Европейская комиссия может признать системы третьих стран эквивалентными системам, установленным в Директиве 2006/43/ЕС, и в таком случае контроль в отношении аудиторов и аудиторских организаций таких третьих стран может быть смягчен или вовсе устранен государствами–членами Европейского союза.

По неполным сведениям, количество третьих стран, системы которых признаны эквивалентными требованиям ЕС, составляет более 20, в их числе: Австралия, Канада, Соединенные Штаты Америки, Китай, Япония, Швейцария, Бразилия, Индонезия и др. Рынки аудита этих стран также будут закрыты для аудиторов, не отвечающих требованиям ЕС.

В отношении РФ Европейская комиссия установила переходный период, в соответствии с которым российские аудиторы и аудиторские организации вправе осуществлять аудиторскую деятельность на территории ЕС, но при этом должны быть подчинены системам публичного надзора, контроля качества и системам по проведению расследований и применению наказаний государств–членов Евросоюза.

Хочется надеяться, что хотя бы в области аудита мы не опустимся до "банановой" республики, и затянувшимся политическим играм будет придан какой-то конституционный смысл. От России требуется лишь законодательно внедрить у себя вполне разумные требования ЕС: у российских аудиторов нет иной возможности войти в цивилизованное экономическое сообщество.