Раскрытие информации компаниями под госконтролем

Автор: Сардарова Бэлла Магомедовна, к. э. н., FCCA, главный инспектор Службы госфинконтроля Республики Дагестан.

Журнал "Корпоративная финансовая отчетность. Международные стандарты" № 9/2016

В России госсектор экономики является доминирующим по вкладу в ВВП страны. Стереотип неповоротливой плановой государственной экономики уже в прошлом. Многие компании, находящиеся под госконтролем, преимущественно связанные с добывающими отраслями или иными естественными монополиями, представляют собой современные и передовые с точки зрения корпоративного управления организации: используют все существующие инструменты финансового менеджмента, привлечения инвестиций в собственное развитие, самые современные методы повышения эффективности деятельности. На этот процесс заметно повлияла конкуренция и среда международного бизнеса. Тем не менее вопросы эффективности функционирования госкомпаний и стратегического управления ими остаются актуальными, так как многие из них по-прежнему требуют финансового обеспечения за счет бюджетных средств или значительной господдержки, оказывая негативное влияние на экономику.

Справочно

В рамках данной статьи в качестве госкомпаний рассмотрим:

• акционерные общества и банки со значительной долей Российской Федерации в уставном капитале (ПАО «ФСК ЕЭС России», ПАО «ФГК РусГидро», ОАО «Роснефть», ПАО «Газпром», ПАО «Аэрофлот», ОАО «РЖД», ПАО «Ростелеком», ПАО «Сбербанк России», ПАО «Банк ВТБ 24», ПАО «Газпромбанк»);
• государственные корпорации (Росатом, Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов и др.);
• унитарные предприятия, подведомственные государственным органам (ФГУП «Почта России», ФГУП «Киноконцерн „Мосфильм“», ФГУП «ВГТРК», ГУП «Московский метрополитен»).

Исторически сложившаяся цель — привлечение инвестиций и заимствований на отечественных и международных рынках капитала — один из ключевых факторов развития госкомпаний. Иногда (как, например, в случае с ОАО «РЖД») он имеет решающее значение.

Это объясняется тем, что в структуре капитала госкомпаний преобладают низколиквидные внеоборотные активы, а инфраструктура, принадлежащая, как правило, государству, требует значительных финансовых средств на содержание и эксплуатацию, инвестиций в ремонт и обновление устаревших основных фондов. Привлечение инвестиций с международных рынков капитала, в свою очередь, вызывает необходимость следовать лучшим практикам корпоративного управления, в структуре которого раскрытие информации является едва ли не самым важным элементом и способом повышения репутации компании на рынках.

Здесь немаловажную роль играет финансовый менеджмент и управление рисками, так как соглашения о заимствованиях на международных рынках капитала могут содержать ограничения и связующие условия о финансовом положении компании, привлекающей инвестиции, нарушение которых влечет потерю кредитного рейтинга и доверия инвесторов, а значит, и отток финансовых ресурсов.

Таким образом, соблюдение законодательных требований регуляторов фондовых рынков (Банка России и иностранных регуляторов) по-прежнему является ключевым драйвером для раскрытия госкомпаниями информации. Очевидно, большие возможности предоставляются в рамках МСФО, согласно которым подлежит раскрытию обширный перечень информации: финансовые показатели, основные риски, взаимоотношения со связанными сторонами, уровень вознаграждения руководства и пр.

Вместе с тем отчетность по МСФО не является единственной основой для раскрытия информации, поскольку не содержит раскрытий о долгосрочных планах компании. В последние годы развиваются новые концепции раскрытия информации:

{"uid":"4","hostPeerName":"https://www.audit-it.ru","initialGeometry":"{\"windowCoords_t\":-8,\"windowCoords_r\":3848,\"windowCoords_b\":1048,\"windowCoords_l\":1912,\"frameCoords_t\":2267.510009765625,\"frameCoords_r\":998,\"frameCoords_b\":2357.510009765625,\"frameCoords_l\":270,\"styleZIndex\":\"auto\",\"allowedExpansion_t\":0,\"allowedExpansion_r\":0,\"allowedExpansion_b\":0,\"allowedExpansion_l\":0,\"xInView\":0,\"yInView\":0}","permissions":"{\"expandByOverlay\":false,\"expandByPush\":false,\"readCookie\":false,\"writeCookie\":false}","metadata":"{\"shared\":{\"sf_ver\":\"1-0-35\",\"ck_on\":1,\"flash_ver\":\"32.0.0\"}}","reportCreativeGeometry":false,"isDifferentSourceWindow":false,"goog_safeframe_hlt":{},"encryptionMode":null}" width="728" height="90" title="3rd party ad content" id="google_ads_iframe_/21779055067/clickio_area_644051_728x90_0" src="https://tpc.googlesyndication.com/safeframe/1-0-35/html/container.html" frameborder="0" marginwidth="0" marginheight="0" scrolling="no" style="border: 0px currentColor; border-image: none; vertical-align: bottom;" data-google-container-id="4" data-is-safeframe="true">

• международный стандарт интегрированной отчетности;
• Руководство в области устойчивого развития Global Reporting Initiative;
• серия стандартов А1000 в области корпоративной ответственности и устойчивого развития (AccountAbility);
• ISO 14001 «Экологический менеджмент»;
• рекомендации ОЭСР для транснациональных компаний;
• иные международные стандарты (Carbon disclosure project, Global Compact и др.).

Тем не менее корпоративная прозрачность системообразующих компаний (Список системообразующих организаций утвержден Правительственной комиссией по экономическому развитию и интеграции 05.02.2015: economy.gov.ru/minec/about/structure/depSectorEconom/2015020801), формирующих более 70% совокупного национального дохода, среди которых госкомпании составляют довольно большую долю, остается весьма низкой. Из 199 обследованных (2015. Исследование корпоративной прозрачности российских компаний: transparency2015.downstream.ru/#/ru/1337) организаций 52 системообразующие компании (26,1%) являются непрозрачными, 72 системообразующие организации раскрывают отчетную информацию лишь по требованиям Банка России. Еще восемь системообразующих компаний готовят публичную отчетность только на английском языке.

С одной стороны, очевидны плюсы раскрытия информации: повышение инвестиционной привлекательности и кредитных рейтингов, государственная поддержка, создание нематериальных (нефинансовых) выгод, таких как лояльность потребителей, и прочее в результате проведения компанией социально ответственной политики либо соблюдения экологических и иных социально значимых стандартов.

В то же время раскрытие информации системообразующими компаниями, на наш взгляд, должно быть четко регламентировано таким образом, чтобы представленная информация не наносила вреда развитию компании и, соответственно, развитию экономики страны. Опыт введения санкций против России в последние годы показывает, что соблюдение в полном объеме требований международных стандартов для привлечения иностранных инвестиций не всегда является гарантией принятия позитивного для госкомпании решения инвесторами.

Вопрос сбалансированной самопрезентации для системообразующих компаний остается открытым и требует выработать механизм раскрытия информации, стимулирующий финансовую гибкость данных компаний без ущерба для интересов страны.

Вторым аспектом раскрытия информации применительно к госкомпаниям является реализация контроля акционером (в данном случае государством) по следующим основным направлениям:

• повышение отчислений, направляемых в качестве дивидендов, в бюджет (в частности, Минфином России предложено повысить норму отчисляемых в доход бюджета дивидендов госкорпораций с 25 до 50 % (Распоряжение № 774 от 29 мая 2006 года о дивидендной политике.));
• стратегическое управление, то есть раскрытие информации об операционной модели, о рисках, о стратегии компании, об эффективности долгосрочных инвестиций (Правительством Российской Федерации рассматриваются долгосрочные программы развития ключевых госкомпаний, утверждаются KPI для оценки эффективности менеджмента и деятельности компании, анализируются риски и перспективы развития операционных моделей при принятии решения о господдержке — дополнительном субсидировании, предоставлении государственных гарантий);
• противодействие коррупции, которое представляет для государства на данном этапе стратегический интерес;
• регулирование рынков (кредитных организаций, естественных монополий);
• развитие механизма общественного контроля над деятельностью госкомпаний (естественных монополий) для повышения эффективности расходования бюджетных средств.

Информационная политика госкомпаний, в том числе в сфере взаимодействия с государством (как с главным акционером), приобретает особую актуальность. Возникает необходимость более активного развития инструментария раскрытия госкомпаниями информации для целей реализации государством своей контрольной функции.

Далее рассмотрим один из аспектов реализации государством контроля над госкомпанией в рамках регулирования рынков естественных монополий на примере зарубежного опыта, а также с точки зрения последних тенденций развития МСФО.

Основой для регламентации тарифов является законодательство о регулировании естественных монополий, а также Указ Президента России от 28 февраля 1995 года № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)». Во исполнение данного указа принято Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 года № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», содержащее виды продукции и услуг, по которым осуществляется государственное регулирование цен. В него включены, например:

• на федеральном уровне:
  • газ природный, кроме реализуемого населению;
  • продукция ядерно-топливного цикла;
  • продукция оборонного значения;
  • алмазное сырье, драгоценные камни;
  • транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
  • отдельные услуги почтовой и электрической связи, перевозки железнодорожным транспортом;
• на уровне субъектов РФ:
  • газ, реализуемый населению;
  • социальные услуги, предоставляемые населению Российской Федерации государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания;
  • торговые надбавки к ценам на лекарственные средства и изделия медицинского назначения;
  • перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском (включая метрополитен) и пригородном сообщении и др.

Исходя из этого, можно сказать, что цены регулируются на предприятиях энергетической, газовой, добывающей (алмазы, драгоценные металлы), транспортной и торговых отраслей (торговля алкоголем, табаком, лекарственными средствами).

Для развития основного законодательства принимаются постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные правовые акты уполномоченного органа (ранее ФСТ, теперь, после его упразднения — ФАС России).

Правительство Российской Федерации, в частности, утверждает стандарты раскрытия информации субъектами естественных монополий, далее ФАС России утверждает формы раскрытия информации, которые публикуются субъектами регулирования, как правило, на отдельной странице корпоративного интернет-сайта.

И если сопоставить раскрытие информации в сфере регулирования государством рынков на сайтах крупных естественных монополий (ФГУП «Росморпорт», ОАО «РЖД», энергетических и электросетевых компаний) и на аналогичных сайтах зарубежных компаний, то сравнение, безусловно, окажется в пользу последних — как с точки зрения удобства пользования информацией, так и относительно содержания, объема и способа подачи информации.

В стандартах по раскрытию информации отечественными монополиями отсутствует требование публиковать заверенные независимым аудитором сведения (отчетность) в сфере регулирования тарифов (наподобие отчетности по МСФО). То есть некоторые компании (например, АО «СО ЕЭС» (См. so-ups.ru/fileadmin/files/company/reports/annual/2016/mfso_eng_16.PDF)) публикуют финансовую отчетность по МСФО, заверенную аудитором, но у них нет подтверждения достоверности сравнения с прогнозом регулятора по финансовым показателям, на основании которого, собственно, и устанавливался тариф. Кроме того, отсутствует согласованность и интегрированность публикуемых данных субъекта регулирования с другими системами раскрытия информации, в том числе с финансовой отчетностью по МСФО.

К примеру, в Великобритании раскрытие информации в сфере регулирования естественных монополий уже сформировано как отдельная отрасль учета и отчетности (regulatory financial statements). Кроме того, по существенным вопросам (рискам, описанию регуляторного окружения) отдельные блоки информации о регулировании тарифов включены в финансовую отчетность по МСФО.

При этом указанные данные по регулированию рынков естественных монополий проявляются в МСФО-отчетности именно как форма реализации государством контроля — к примеру, контроль со стороны государства путем установления непосредственных целевых финансовых показателей (ковенантов) по аналогии с условиями коммерческих кредитных соглашений.

Так, согласно финансовой отчетности аэропорта Хитроу (См. www.heathrow.com/file_source/Company/Static/PDF/Investorcentre/Heathrow-Airport-Holdings-Limited-31-December-2015.pdf) расчет финансового рычага осуществляется с учетом концепции регулируемого инвестированного капитала (regulatory assets base, RAB) как отношение консолидированного номинального долга к стоимости RAB. Эти показатели раскрываются в разделе по управлению рисками капитала. Также сама система тарифообразования представлена в отчетности по МСФО в виде инфографики, доступной и простой для понимания пользователя отчетности.

Интересен опыт специального раскрытия информации аэропортом Хитроу как субъектом специального государственного регулирования в сфере гражданской авиации. (См. www.heathrow.com/company/investor-centre/regulation/regulatory-accounts)

Отчет содержит:
•    сравнение фактически достигнутых показателей финансовой деятельности с прогнозируемыми регулятором (например, по уровню доходности RAB);
•    информацию о движении регулируемого инвестированного капитала в долгосрочный период регулирования;
•    информацию о ценах.

Далее на 32 страницах приведены подробные пояснения к сравнению прогнозных и фактических данных, доступно и информативно. Отчет подтверждается независимым аудитором.

Справочно

RAB — регулируемая база инвестированного капитала, используется регуляторами во всем мире и в России для установления тарифов на услуги естественных монополий. Это система долгосрочного тарифообразования, основной целью которой является привлечение инвестиций в расширение и модернизацию инфраструктуры за счет включения части стоимости инвестированного капитала в стоимость оказываемых естественной монополией услуг.

RAB-тариф рассчитывается не по методу «затраты плюс», а с учетом определенной регулятором нормативной доходности на величину регулируемого (инвестированного) капитала, устанавливаемую на долгосрочный период — обычно 5–10 лет. Таким образом, тарифообразование включает в себя долгосрочную часть расходов (капитальные вложения).

Для аэропорта Хитроу независимый государственный орган гражданской авиации (CAA) устанавливает максимальный уровень аэропортовых сборов на пятилетний период регулирования (в настоящее время такой период установлен с 1 апреля 2014 года по 31 декабря 2018 года). Предельная максимальная цена (RPI +/– X) включает в себя рентабельность инвестированного капитала.

Такая форма экономического регулирования часто называется стимулирующей, поскольку, к примеру, аэропорт Хитроу будет стремиться преодолеть предельную цену путем привлечения большего числа пассажиров, сокращения операционных расходов, превышения полученной выручки над прогнозируемой. Максимальный ценовой предел сформирован с применением доходности на инвестированный капитал (установленной САА) и прибыли от авиационной и неавиационной деятельности с учетом прогнозируемых капитальных расходов и амортизации активов RAB. Могут быть сделаны корректировки в целях сглаживания ценовых скачков в результате планируемых или осуществленных инвестиционных расходов.

Сравним аналогичную информацию, опубликованную на сайте аэропорта Шереметьево (См. www.svo.aero/open_info/airport-services/) в соответствии с утвержденными ФАС России формами отчетов:

• информация о ценах (тарифах, сборах) на аэропортовые услуги;
• информация об основных показателях финансово-хозяйственной деятельности; 
• информация об инвестиционной программе;
• информация о содержании инвестиционной программы;
• отчет о реализации инвестиционной программы.

Кроме того, антимонопольное законодательство требует раскрывать информацию об основных потребительских характеристиках регулируемых работ (услуг) в аэропортах и их соответствии утвержденным стандартам качества (класс аэродрома, пропускная способность аэродрома и аэровокзального комплекса, ограничения по типам принимаемых воздушных судов, технические возможности топливно-заправочных комплексов аэропорта). Также раскрывается информация о доступе к регулируемым работам (услугам) в аэропортах и о регистрации и ходе реализации заявок на подключение (технологическое присоединение) к инфраструктуре субъектов естественной монополии, осуществляющих деятельность в сфере услуг в аэропортах.

На сайте опубликован довольно большой объем информации. В то же время она фрагментарна, не подчинена единой логике, которая позволила бы инвестору разобраться в том, какое влияние на финансовые показатели оказывает регулирование тарифов. Как, например, связаны инвестиционные расходы с ценообразованием? Насколько адекватными были прогнозы по финансовым показателям, влияющим на формирование тарифов и фактические результаты финансовой деятельности?

То есть сведения из форм, заполненных в соответствии с указаниями регулятора, требуют еще, чтобы их обработала и дополнительно проанализировала команда квалифицированных финансовых специалистов.

Кстати, информация по финансовым показателям в части требований регулятора отражена без указания стандартов финансовой отчетности (российские или международные). Скорее всего, ее составляли в соответствии с отечественными стандартами учета и отчетности. Есть случаи и более подробного и полного раскрытия информации, в том числе с опубликованием отчетности по МСФО, в которой отражены риски регулирования тарифов (например, МСФО-отчетность ОАО «РЖД», ОАО «СО ЕЭС»).

Но в целом из представленных на сайте раскрытий не ясно, каким образом взаимосвязаны финансовые показатели деятельности компании с регулированием тарифов.

Поскольку цели двух форм раскрытия информации (для сравнения с прогнозируемыми регулятором показателями и для представления достоверной информации о финансовом положении и операциях компании) различаются, можно утверждать, что регуляторная финансовая отчетность может и должна быть интегрирована с МСФО, которые позволят подтвердить и проанализировать отдельные показатели финансовой отчетности, включая целевые индикаторы финансовой деятельности (как в случае с отражением в МСФО-отчетности данных о финансовом рычаге для аэропорта Хитроу).

Следует отметить, что работа в этом направлении начата в 2014 году Правлением КМСФО (IASB), выпустившим промежуточный стандарт МСФО 14 «Счета отложенных тарифных разниц» по отсроченным платежам для отраслей с регулируемыми тарифами. С 1 января 2016 года возможно добровольное применение этого стандарта. Он является промежуточным в рамках более масштабного проекта IASB — разработки стандарта, посвященного деятельности, осуществляемой по регулируемым тарифам.

МСФО 14 разработано для предприятий, применяющих МСФО впервые в соответствии с МСФО 1 и осуществляющих деятельность по регулируемым тарифам. Но, возможно, этот стандарт — попытка сформировать базу для более масштабного интегрирования в финансовую отчетность по МСФО раскрытия информации компаний, контролируемых государством (в данном случае в сфере ценообразования) в качестве естественных монополий.

Согласно стандарту необходимо раскрывать информацию о характере и риске регулирования, а также о влиянии данного регулирования на отчетность, в том числе:

• описание характера и степени регулирования на основе ставок и тарифов;
• обоснование, в соответствии с которым происходит признание и оценка сальдо по отсроченным платежам;
• сверку остатков на конец периода с остатками на начало периода.

Все направления реализации государством своего контроля в результате должны быть согласованы с целями успешного стратегического экономического развития госкомпании. Нужно понимать, что взаимодействие руководства госкомпаний и государства должно быть в итоге направлено на реализацию общей социально ответственной стратегии. То есть достижение государством социально значимых задач посредством реализации своего контроля над госкомпаниями (увеличение поступлений в бюджет, эффективное расходование бюджетных средств, создание и развитие инфраструктуры и ее доступности и пр.) должно осуществляться таким образом, чтобы для управления госкомпаниями была сохранена среда, стимулирующая рост их конкурентоспособности, управленческая гибкость и возможность использовать все современные рыночные инструменты для привлечения инвестиций.

Для России это важно еще и потому, что госкомпании в нашей стране получают значительную государственную поддержку, включая прямое субсидирование расходов компании из бюджета. Часто необходимость такого субсидирования объясняется регулированием тарифов не в пользу госкомпании.