Финансовый менеджмент автономных учреждений в 2019 году

Автор: Орлова О. Е., эксперт журнала

Журнал "Руководитель автономного учреждения" № 1/2019

Финансовый менеджмент учреждений автономных призван решать все больше задач. В условиях приближающейся конкуренции с негосударственными организациями за бюджетные средства, поиска новых показателей эффективности учреждений со стороны государства, сближения учета в общественном и частном секторе АУ обязаны продемонстрировать адекватное финансовое управление. Обозначим основные тенденции, под влиянием которых, по мнению автора, будет развиваться финансовый менеджмент учреждений АУ в 2019 году.

Десять лет назад автономные учреждения, будучи новой организационно-правовой формой деятельности, выходили на рынок коммерческих услуг на привилегированных условиях. Не обремененные необходимостью несения единовременных затрат для старта внебюджетной деятельности, АУ могли предложить потребителям более низкие цены, нежели другие поставщики. Это конкурентное преимущество постепенно утрачивается. Первым шагом в данном направлении можно назвать введение принципа софинансирования содержания неиспользуемого имущества, вследствие чего часть затрат перекладывается на автономные учреждения. Вторым, более решительным шагом стало полное исключение из субсидии с 2019 года затрат на содержание неиспользуемого имущества (по крайней мере на федеральном уровне). В результате АУ оказались в положении, схожем с тем, в котором находится частный бизнес, вынужденный всеми возможными способами избегать убытков от простоя имущества.

Государство намерено предпринять еще один шаг – возможно, критически важный для дальнейшей судьбы автономных учреждений. С 2020 года предполагается вступление в силу новых правил социального заказа, в силу которых на рынок госуслуг выходят негосударственные организации. Соответствующий законопроект[1] Государственная дума приняла в первом чтении.

Согласно законопроекту № 519530-7 исполнением социального заказа считается достижение показателей объема и качества или объема оказания государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере с учетом допустимых (возможных) отклонений от установленных показателей. Выполнение соцзаказа за счет бюджетных средств может быть возложено на независимого исполнителя, с которым заключается соглашение, либо на учреждение, которому предоставляются субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания. Отбор исполнителей производится или конечным потребителем услуг (из реестра исполнителей по сертификату), или заказчиком (органом власти) на конкурсной основе. Если за исполнителя социальных услуг «голосуют» потребители, ему запрещается отказывать держателю сертификата в услуге, пока не будет достигнут предельный объем оказания такой услуги. А если исполнители выбираются на конкурсе, объем оказания государственной (муниципальной) услуги распределяется между победителями конкурса. Таким образом, с 2020 года заработают рыночно ориентированные способы оказания госуслуг, что потребует от автономных учреждений повышения производительности труда, качества услуг и «борьбы за потребителя».

За 2019 год автономные учреждения должны подготовиться к составлению плана финансово-хозяйственной деятельности, исходя из новых Требований № 186н[2]. Они должны применяться начиная с плана на 2020 год (на 2020 год и плановый период). Отличительной особенностью Требований № 186н стала содержательная методологическая база для обоснования доходной части плана[3].

Минфин продолжает разрабатывать и внедрять федеральные стандарты бухгалтерского учета в государственном секторе. Основным инструментом реформирования учета в бюджетной сфере выступают международные стандарты финансовой отчетности для общественного сектора (МСФО ОС). Главная задача, которая решается с помощью МСФО ОС, – создание такой системы учета и отчетности, которая обеспечила бы управление по результатам, а не по затратам.

Подготовка и утверждение федеральных стандартов бухгалтерского учета государственных финансов ведутся на основании Программы разработки стандартов[4]. Согласно ее последней редакции утверждение стандартов должно завершиться до 01.01.2021.

В государственном секторе на первый план выступает задача управления рисками, а не доходами (прибылью, денежным потоком), как в частном секторе.

Принятие федеральных стандартов – не просто приведение правил бухгалтерского (бюджетного) учета в соответствие с нормами Закона № 402-ФЗ[5]. Это полномасштабная реформа, связанная прежде всего с распространением метода начисления. Переустройство системы учета требует не только продолжительного периода внедрения, но и уточнения многочисленных деталей, которые выявляются лишь в ходе исполнения стандартов. При внедрении принципов МСФО ОС другие государства либо выбирали поэтапный переход, либо проводили реформу одномоментно. Наша страна выбрала первый путь, предполагающий довольно большой период реформирования (с 2018 по 2020 годы включительно), что выглядит вполне оправданным.

Для устранения методологических различий в подходах к ведению бухгалтерского учета в секторе государственных финансов и коммерческом секторе также планируется внести изменения в Закон № 402-ФЗ. Соответствующий законопроект опубликован на официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения[6].

Балансы автономных учреждений отличаются низким уровнем расчетов со сторонними лицами. Учреждения развиваются в основном за счет средств собственника их имущества, что резко снижает зависимость от внешней среды. Одновременно АУ, конечно, лишаются того потенциала, который им могли бы дать свободные средства других организаций.

Размер и состав дебиторской и кредиторской задолженности у автономных учреждений ограничен нормативно. Выданные авансы в основном попадают в зону действия законодательства о госзакупках, основная задача которого заключается в достижении равной конкуренции и противодействии коррупции. Автономные учреждения при заключении контрактов (договоров) о поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг), предусматривающих авансовые платежи, обязаны соблюдать требования, определенные нормативными правовыми актами для получателей средств соответствующего бюджета[7]. В частности, федеральные АУ должны учитывать ограничения, предусмотренные п. 18 Положения № 1496[8]. Причем такие ограничения распространяются в том числе на договоры, оплачиваемые за счет собственных доходов автономных учреждений[9].

В целом государственная политика в области управления дебиторской и кредиторской задолженностью учреждений акцентируется на контроле размера задолженности и недопущении просрочки. Например, в качестве полной или частичной замены авансовых платежей применяется такая специальная форма расчета, как казначейский аккредитив[10]. В ближайшем будущем он должен полностью вытеснить авансовые платежи и, как следствие, привести к исключению образования дебиторской задолженности по расходам.

В глазах учредителя все риски автономного учреждения, связанные с «дебиторкой» и «кредиторкой», – это прежде всего угроза выполнению государственного (муниципального) задания.

Таким образом, в государственном секторе на первый план выступает задача управления рисками, а не доходами (прибылью, денежным потоком), как в частном секторе. Это объясняется разными целевыми установками. В бизнесе цель проста – получение максимальной прибыли, а в государственном управлении цель заключается в упорядочении общественной жизни. Учредителя в первую очередь волнует бесперебойная работа автономных учреждений в целях осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому все риски, связанные с «дебиторкой» и «кредиторкой», в глазах учредителя – это прежде всего угроза выполнению государственного (муниципального) задания.

Вместе с тем заявленное государством намерение обеспечить доступ негосударственным организациям к оказанию услуг в социальной сфере создает некоторое противоречие. Частные поставщики, не скованные нормативными рамками, имеют преимущества по сравнению с учреждениями госсектора. Одно из таких преимуществ – свободное формирование дебиторской и кредиторской задолженности. Значит, при борьбе за бюджетные средства по такому параметру, как ликвидность, автономным учреждениям будет сложно конкурировать с частным сектором.

Начиная с государственного задания на 2019 год и плановый период затраты на содержание неиспользуемого имущества из бюджета не покрываются (п. 6 Постановления № 640[11]). При этом государство намерено предпринять ряд шагов, чтобы решить проблему «лишнего» имущества.

Будут реализованы новые модели отчуждения государственного и квазигосударственного имущества, включая проведение торгов в формате, позволяющем привлекать стратегических инвесторов и учитывать отраслевую специфику такого имущества. Кроме того, планируется осуществить полный переход на электронную форму торгов по продаже государственного и муниципального имущества.

Для повышения эффективности использования государственных активов станут использоваться механизмы целевого перераспределения объектов государственного или муниципального имущества между публичными собственниками, предусматривающие в том числе возможность передачи имущества на иной уровень собственности.

Также предполагается разработать и принять федеральный закон «О государственном и муниципальном имуществе», который позволит повысить эффективность управления и распоряжения государственной и муниципальной собственностью.

Важнейшим направлением развития контрольно-надзорной деятельности в 2019 году станет внедрение механизмов управления рисками, включающих анализ и оценку деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. На риск-ориентированный подход будут переведены все социально значимые и массовые виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В перспективе применение риск-ориентированного подхода должно стать всеобщим.

Под требования риск-ориентированного подхода будет адаптирован механизм формирования и реализации ежегодного плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Если в 2018 году автономным учреждениям рекомендовалось разобраться с неиспользуемым имуществом, сейчас насущная задача – подготовиться к приходу на рынок госуслуг негосударственных поставщиков.

Продолжится развитие единого реестра проверок как федеральной государственной информационной системы, собирающей сведения не только о проверках, но и об иных мероприятиях по контролю, а также обеспечивающей прозрачность контрольно-надзорной деятельности и гарантии прав подконтрольных субъектов. Начнут внедряться и дистанционные методы контроля (видеонаблюдение и фотофиксация), иные способы дистанционного технического наблюдения.

На рассмотрении Госдумы находится проект № 493988-7 федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита». Изменения, содержащиеся в проекте, охватывают следующие направления:

• расширение сферы государственного (муниципального) финансового контроля;

• формирование федеральной системы стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;

• совершенствование порядка реализации результатов такого контроля;

• развитие внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

Итак, если в 2018 году автономным учреждениям рекомендовалось разобраться с неиспользуемым имуществом[12], сейчас насущная задача – подготовиться к приходу на рынок госуслуг негосударственных поставщиков. По мнению автора, в ее решении учреждениям поможет ранее наработанный опыт внебюджетной деятельности.

Однако такие меры, как те, что предлагаются законопроектом № 519530-7, нередко приводят к появлению разного рода схем[13]. Поэтому не исключено, что новые негосударственные организации будут возникать на базе автономных учреждений. Возможно, государство и рассчитывает на такой исход, поскольку для бюджета иметь дело с независимыми организациями менее обременительно как с финансовой, так и с юридической стороны.

---

[1] Проект № 519530-7 федерального закона «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере».

[2] Требования к составлению и утверждению плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утв. Приказом Минфина РФ от 31.08.2018 № 186н.

[3] Подробнее об этом – в статье О. Е. Орловой «Обоснование поступлений в плане финансово-хозяйственной деятельности», № 11, 2018.

[4] Программа разработки федеральных стандартов бухгалтерского учета для организаций государственного сектора на 2019 – 2021 гг. утв. Приказом Минфина РФ от 31.10.2018 № 223н. По мере утверждения стандартов программа обновляется.

[5] Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете». В его ст. 21 установлен обязательный характер применения федеральных и отраслевых стандартов в системе регулирования бухучета.

[6] Законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О бухгалтерском учете» прошел все стадии общественного обсуждения. С окончательным вариантом текста можно ознакомиться на портале regulation.gov.ru, ID проекта 01/05/05-18/00080703.

[7] Часть 3.11-1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

[8] Положение о мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета, утв. Постановлением Правительства РФ от 09.12.2017 № 1496.

[9] По мнению Минфина, требование об ограничении размеров авансов распространяется на все контракты (договоры), заключаемые автономными и бюджетными учреждениями, вне зависимости от источника их финансового обеспечения (Письмо от 15.03.2018 № 09-01-09/16085).

[10] См. Порядок осуществления казначейского обеспечения обязательств при казначейском сопровождении целевых средств, утв. Приказом Минфина РФ от 19.12.2017 № 239н.

[11] Постановление Правительства РФ от 26.06.2015 № 640 «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».

[12] Подробнее об этом – в статье О. Е. Орловой «Актуальные вопросы финансового менеджмента автономных учреждений», № 1, 2018.

[13] Ранее при анализе последствий перераспределения затрат по содержанию имущества высказывалось предположение, что деятельность за балансом АУ может оказаться более выгодной. Проблеме возможного «ухода» деятельности по оказанию услуг из учреждения в стороннюю организацию посвящены три статьи О. Е. Орловой: «Перспективы АУ в свете проблемы распределения затрат между основной и внебюджетной деятельностью» (№ 1, 2015), «Налоговые последствия дробления бизнеса для автономных учреждений» (№ 8, 2015), «Признаки незаконного дробления бизнеса: учитываем при создании «дочки» АУ» (№ 9, 2015).